空间规划战略环境评价的理论、实践及影响

＾２耵　引引引　引引　ｕ一赫　沿壁０一　ｚ三＝０　ＲＥ　ｖｌｍ≤　空间规划战略环境评价的理论、实践及　【文章编号】１　００　２　１　３　２　９　（２００６）０３－００２０－０６　【中图分类号】Ｘ８２０　３：ＴＵ９８４　【文献标识码】Ａ　【作者简介】　王亚男．女　人民出版社编辑．　北京大学环境中心博士生。　赵永革　男　建设部城乡规　划司副处长　高级城市规　划师　【修改臼期】２００５—１　０—２６　影响　王亚男赵永革　【提要】空间规划的战略环境评价在我国仍处于起　步阶段。本文介绍了国外和国内空间规划战略环　评的现状、方法、内容，分析了在国内开展战略　环评对空间规划编制的若干重要影响。　【关键词】空间规划；战略环境评价　ＴＨＥＯＲＩＥＳ．ＰＲＡＣＴＩＣＥ　ＡＮＤ　ＩＮＦＬＵＥＮＣＥ　ＯＦ　ＳＴＲＡＴＥＧｌＣ　ＥＮＶｌＲＯＮＭＥＮ１．ＡＬ　ＥＶＡＬＵＡＴｌＯＮ　ＯＮ　ＳＰＡ　ｌＡＬ　ＰＬＡＮＮＩＮＧ　ＷＡＮＧＹａｎａｎ；ＺＨＡＯ　Ｙｏｎｇｇｅ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｅ　ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｎ　ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｓ　ｉｎ　ｉｔｓ　ｓｔａｒｔ—ｕｐ　ｓｔａｇｅ．Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｔａｔｕｓ，ｍｅｔｈｏｄ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｅｎｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｄｏｍｅｓｔｉｃａｌｌｙ　ａｎｄ　ｏｖｅｒｓｅａｓ，ａｎｄ　ａｎａ—　ｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｆｏｒｍｕｌａ—　ｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌａｎｎｉｎｇ．　ＫＥＹＷＯＲＤＳ：ｓｐａｔｉａｌ　ｐｌｎａｎｉｎｇ；ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎ—　ｔａ１　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　２００３年９月１日起施行的《中华人民共和国　环境影响评价法》规定．建设项目和有关规划在　实施前必须进行环境影响评价。目前　规划环评　以及欧美国家普遍开展的政策环评在我国仍处于　方法论和实践的探索阶段。　１　战略环境评价的概念及发达国家规划　环评的实践　１　９６０年代末开始．随着各国环境意识的提　高　西方的环保思想从”末端治理”、“生产过程　控制　过渡到　源头防治”，这认识过程体现了　各国发展观的升华　对各种开发建设活动可能导　致的环境影响的评价成为一些发达国家的法定要　求。１　９７０年代中期开始．全球环境问题对人类的　生存和发展的危害性增加　人类开始由仅仅关注　局部环境问题扩展到关注区域或全球性环境问　题，环境影响评价的范围开始由项目层次的环境　评价逐步上升和扩展到战略性的区域规划和政策　层次的环境评价。１　９６９年，美国制定的《国家环　境政策法》（Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｅｎｖｉ　ｒｏｎｍｅｎｔ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ａｃｔ）规　定，凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响　的每一项建议或者立法报告．规划．决定和其他　重大的行动．部应当进行环境影响评价　这就是　战略环境评价制度的开端。　随着可持续发展战略的提出和实施　战略环　评作为实现可持续发展的一个重要手段　日益受　到各国政府的重视和关注。战略环评开始被各国　广泛接受　目的是确保环境因素和影响在先于或　者高于项目阶段的决策层面就得到关注并融合到　规２，Ｊ￣Ｄ政策中（ＥｌＩｉｎｇ　Ｎｉｅｌｓｅｎ，１　９９６）。这种基于　更宏观层面的环境评价也被称作在战略决策层面　的对”政策　规划　计划　的战略环境评价（Ｓａｄｌｅｒ．　Ｖｅｒｈｅｅｍ．１　９９６ｂ），作用于战略实施全过程（政策　计划一规划一项目）的新的环境影响评价体系　逐渐形成。如今．美国政府已经编制了好几百部　战略环境影响报告”　加拿大《关于政策和计划　建议的环境评价程序》规定所有联邦政策和计　划　都必须经过战略环评；１　９８５年欧洲委员会颁　布《环境影响评价法令》（ＥＩＡ　Ｄｉ　ｒｅｃｔｉｖｅ）强制要　求对所有建设项目进行环评　之后．欧洲委员会　陆续发布文件强调战略环评的必要性　战略环评　在欧洲国家普遍进行　特别是对于以土地利用为　核心的空间规划及其他部门规划。如英国从１　９９１　年开始　环境部要求地方对”发展规划”　（ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｎ）以及政府政策进行环境评价　（后延伸为　可持续性评价”）。在此基础上．欧盟　于１　９９７年发布了《战略环境评价导则（草案）》　要求其成员国最迟在１　９９９年底前开始实施。２００１　维普资讯 http://www.cqvip.com

年末，欧盟《战略环境评价法令》（ＳＥＡ　Ｄｉ　ｒｅｃｔｉｖｅ）　正式批准实施。在亚洲．韩国环评法要求国家及　地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行　战略环评　日本出台了一整套　计划环境评价体　系　，专门用于区域开发计划中的战略环评　综合联合国环境署．世界银行　欧盟等机构　的定义，战略环境评价是对政府及其部门的战略　性决策行为（包括决策．规划和计划）及其可供　选择方案的环境影响和效应进行系统和综合性的　评价过程。在有关经济．社会的发展政策　发展　规划以及特定区域的综合性建设项目带ｌＪ定过程中　及实施后　战略环评是对可能造成的环境影响进　行分析　预测和评估，提出预防或者减轻不良环　境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与　制度。各国的实践表明　战略环评是将可持续发　展战略从宏观．抽象概念落实到实际　具体方案　的桥梁．是环境与发展综合决策的制度化保障。　目前国外开展较多的战略环评主要集中于空　间规划方面　对规划的战略环评被认为是一种将　可持续发展原则融八空间规划的有效工具。以英　国为例，１　９９０年英国政府发布的《环境白皮书》　就要求地方政府对其发展规划——种战略性的　地方空间规划进行战略环评。１　９９１年，英国环境　部在白皮书的基础上发布了《政策评估与环境》．　旨在阐述如何在规划和政策制定中考虑环境影　响，并就在评估中采用的程序与方法提出了建　议。１　９９３年，英国环境部又发布了《发展规划的　环境评估：实用指南》。在这些文件的推动下，很　多地方政府都就其城市和区域的发展规划开展了　战略环评　英国的空间规划战略环评在技术上可　分为五个阶段　第一阶段是１　９９０年代初期．主要　采用定性的矩阵评价方法．内容集中在土地利用　的生态环境影响方面．通常在实际规划编制好以　后进行；第二阶段是１　９９０年代中期．在进行定性　的矩阵评价的同时．部分地考虑到了社会经济方　面的影响；第三阶段是１　９９０年代末期．这一时期　重要的进步是评价的准备工作从规划编制的准备　过程就开始了，环境评价和实际规划是同步进行　编制的，这种评价已经被称为　可持续性评价”；　第四阶段是２０００年开始到２００４年７月欧盟《战略　环境影响评价导则》正式生效之前，伴随着新千　年的开始．环境和可持续性评价被逐渐认为是整　体的评价．评价过程已经和可持续发展策略的发　展紧密联系在起　第五阶段．即２００４年７月欧　盟《战略环境影响评价导则》正式生效，原来的　环境可持续性或整体性评价需要加以改变以适应　欧盟法令的具体要求（欧盟的战略环评导则是以　项目环境影响评价为基础的，与目前英国所采用　的方法不同）。　２　空间规划战略环评在我国的起步　在我国《环境影响评价法》颁布执行前　受　国际环评实践的影响，项目环评首先在国内开展　起来　从１　９９０年代开始，我国认识到开展战略环　评的重要性，先后在《国务院关于环境保护若干　问题的决定》及《中国２１世纪议程》等政策文件　中提出开展对重大政策　法规进行环境影响评　价　实质上，战略环评的实践已在此前开始　自　１　９８０年代以来，一些地方将环评制度由单一建设　项目环评向开发区．流域等区域开发活动的战略　环评拓展。如１　９９０年代初天津市经济技术开发区　建立之后．天津市又相继建立了保税区、高科技　产业园区，各区县也相继设立工业园区。开发区　的建设具有集中　高速　规模大　资源消耗密度　高等特点．这种模式的区域开发将对区域内及周　边的生态环境造成巨大压力。在天津市建设这么　多的开发区能否为环境容量和资源条件所承受　如何才能避免或者减轻因开发区建设而对生态环　境带来的不良影响７天津市有关部门自１　ｇ９２年　１　２月开始组织对开发区规划的环评工作　评价报　告上报后得到高度重视，市政府根据报告所提建　议对开发区规划和布局作了相应调整，从而避免　和减轻了一些资源环境问题的产生。一些地方在　战略环评的制度建立方面也作了有益的探索。如　江苏省委　省政府在１　９９７年发布的《关于切实加　强环境与发展综合决策的通知》中规定：　要建立　重大决策环境影响评价制度。对于重大经济和技　术政策制定、基础设施建设．区域国土整治与资　源开发、流域开发　开发区建设、城市新区建设　和旧区改建等重大决策事项，必须进行环境影响　＾‘一坩画　堇辟帚扭蚌　白勺蔺　糌解　暑　一Ｈ　融　协　评价　根据这个规定．江苏省有关部门组织了对　苏＇Ｊｔ、ｌ工业园区等建设规划的环境影响评价　开展　了对江苏省产业结构调整政策等方面的环境影响　评价研究．取得了很好的综合效果　在坚持和完善建设项目环评制度的同时．对　政府各项发展规划进行环境影响评价的要求越来　越迫切。２００３年９月１日开始实施的《环境影响　评价法》确定了战略环评的地位。该法明确要求　对土地利用规划　区域　流域　海域开发规划和　有关专项规划进行环境影响评价　政府或有关部　门在审批规划时．应当将环境影响结论以及审查　意见作为决策的重要依据　这是对我国环境影响　评价制度的完善。　我国空间规划包括区域规划（含国土规划）　城乡规划和土地利用总体规划（后两者为法定规　维普资讯 http://www.cqvip.com

２一２耵引　薄斟浴壁０ｌＴＹ　至ｌＮ０　引引　ＲＥ　吊≤　划）。按照《环境影响评价法》．应在其规划编制　结构规划的战略环评。　过程中组织环境影响评价，编写环境影响篇章或　赫特佛德兼有城市和乡村区域，面积１６．４万　说明。目前，土地利用总体规划战略环评的技术　ｈ叶，位于伦敦北　是英国除主要城市外人１３密度　准备已经开始　城乡规划战略环评也在些地方　最高的地区之一．其轿车拥有量在各郡中居第二　开始实践　一些地区为开展规划环评工作进行了　位。郡议会从１　９９３年开始以提高可持续能力为出　有益的实践，上海市与河北省对规划环评发布了　发点编制一个新的结构规划　并同时委托咨询公　政府令和文件　推动了其辖区内的规划环评，积　司编制规划环评报告。环评紧密结合了结构规　累了相关经验。　划　它鼓励规划师使用可持续性的标准而不是单　中央近年来陆续提出的树立科学发展观．构　纯的环境标准　这种做法使得可持续发展原则从　建和谐社会　建设资源节约型和环境友好型社会　一开始就被融入规划　规划环评不仅是规划编制　等一系列新理念，都是以可持续发展为核心的。　完成后的一种形式，其思想贯穿了结构规划编制　对规划的战略环境评价被认为是一种将可持续发　全过程　展理念融入空间规划的工具。　为使结构规划更好地遵循《地方２　１世纪议　程》强调的可持续发展方式　在经济、社会．环　３　国内外空间规划战略环评的基本方法　境战略研究的基础上　经过广泛的群众讨论　规　和内容　划确定了５个战略目标，即：确保各种活动和开　发行为以最大程度的可持续方式进行；提高总体　鉴于空间规划本身及其战略环评的复杂性和　生活质量　鼓励人们做出可持续性的选择：允许　很强的地域性　目前国内外对于空问规划的战略　为了未来而作的选择的平等度：有限度地消费自　环评并无定型的方法和模式（欧盟战略环境评价　然资源。　法令的要求也是原则性的）。　基于以上战略目标．规划前景（ｖｉｓｉｏｎ）被确　定．其中有这样的表述：”许多人感觉到．尽管过　３．１　英国结构规划战略环评的实例介绍　去３０年生活标准提高了．但生活质量在恶化　赫　国际上规划环评主要分为基于项目环境影响　特佛德更乱．更脏，更危险．缺少地方性设施　缺　评价的方法和基于政策／规划分析的方法。前　少社区感。这次规划编制的首要目的是不能在未　种方法根源于项目环评的实践．以美国　欧盟多　来３０年中再听到这样的抱怨。本规划的前景是一　数国家和中国香港为主．他们利用项目环评的经　个拥有清晰的多样化社区的赫特佛德．各社区都　验并将其需求和程序应用到规划环评中．包括核　有它们自身的实体性的　社会　性的和文化的特　查表法．矩阵法和网络法等的沿用　后一种方法　质　各个镇的人口和就业将是平衡的．人们有更　建立在规划分析的基础上　在规划的过程中决定　多的机会在靠近他们生活的地方工作。各镇有足　规划环评的时问和形式，在项目的最后立项之前　够服务范围的购物、服务和休闲设施……明天的　进行决策干预．以英国．瑞典和澳大利亚为主　这　赫特佛德的最通常的短距离交通方式将是步行和　里简要介绍英国赫特佛德郡（Ｈｅｒｔｆｏｒｄｓｈｉｒｅ　Ｃｏｕｎｔｙ）　骑自行车　”　表１　结构规划目标和可持续性目标关系矩阵（部分）（￣／表示密切相关）　Ｔａｂ．１　Ｒｅｌａｔｉｏｎ　ｍａｔｒｉｘ　ｏｆ　ｐｌａｎｅｄ　ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ　ａｎｄ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ　总体可持续性目标　结构规划目标　Ａ缩减对资源　Ｂ．的总体需求　源的最有效利用　生资源的利　再利用和循环　对不可再生资　Ｃ增加可再　Ｄ增加资源的　Ｅ．保持生　ｃ包括土地）　ｃ包括土地）　用　使用　物多样性　１提供目前和规划期内需要　的住宅　２　当提供人口工作需求的同　时允许财富的创造　３维持小型和中等规模镇的　居住模式　４镇的集中发展　￣／　￣／　￣／　￣／　５创造生活　工作和使用起　来令人舒适、方便的城镇　维普资讯 http://www.cqvip.com

在战略目标基础上　参考国家和地方２１世纪　议程确立的指标体系并经过公众咨询　包括环境　标准　生活质量以及其他社会．经济　文化和精　神上的标准在内的可持续性目标被确立。由于所　使用的是可持续性标准而不是单纯的环境标准　因此环境评价也更多的是一种可持续性的评价而　不是单纯的环境评价。表１是结构规划目标和可　持续性目标关系矩阵的一部分。　所包括的社会发展方面的目标的达成　直接　和间接地有助于环境提升　它们被视为可持续性　目标的重要组成部分。因此．源于赫特佛德发展　前景的可持续性目标关注了更加广泛的影响区域　和更加综合的领域。为了将可持续发展原则融入　规划　并体现法律规定的结构规划必须主要关注　战略性土地利用的特点　可持续性的目标被　转　译　为结构规划目标的形式进行表现　即将可持　续性转变为土地利用有关的术语。如表１所示　每　一个结构规划的目标有助于个或几个可持续性　目标的实现　所有可持续性目标为一个或几个规　划目标所阐述　随后　可持续性目标为设计和提　炼结构规划中的政策和项目提供了框架。　由于环境现状　影响分析和目标确定等已经　在结构规划和环评报告编制阶段进行．在正式的　环境评价结论阶段主要评估了规划发展战略和规　划提出的政策措施建议。赫特佛德大约有３０个中　小规模的镇　最大的约８．５万人　建造新的住宅　和提供新就业需要更多的空间。规划为此提出了　３个士地利用选择　即开发新的居民点　镇的外围　扩展和既有城镇改造　作为战略环评结果的部　分　郡议会选择了推动既有城镇改造的方案。　战略环评采用核查表法（ｃｈｅｃｋｌｉｓｔ）　对于规　划提出的３９项政策措施建议的每一项都进行了评　估　重点考察这项政策是否将对规划可持续性目　标的实现有任何负面效应　是否因为政策之间的　不协调导致任何负面的或者存疑的环境影响。核　查表一方面考察某项政策措施是否对可持续性造　成影响（需考虑３０～５０年　影响包括没有显著影　响　有利影响　很可能的有利影响　负面影响　预　测或了解上的不确定等）．另一方面考察该项政　策与其他３８项政策的实施是否协调。因为　一项　政策本身可能对可持续　Ｉ－目标的实现有利　但由　于间接的．次生影响的存在　它可能与其他政策　的成功实施不相协调。　从评估结论看　３９项政策建议普遍有利于规　划目标的实现　它们之间的环境影响也基本协　调。然而　评价也发现～些对可持续性带有负面　影响的政策　以及政策之间的不协调　总的表现　在：规划表达的住房需求是真实的　还是仅仅执　行地区性导则而提出更多的住房需求７这提出了　在上一层次战略环评缺位的情况下　如何使得下　层次规划及其战略环评有效进行的问题：道路建　设总是会弓ｌ起负面环境影响．但规划必须包括这　种发展；赫特佛德有６Ｏ％的绿带　绿带分隔建成　区造成一个问题　即由于缺少利用导致绿带退　化　也导致城镇边缘区的问题。然而　公众强烈　支持绿带　因此　绿带政策不能从规划中去除　规划确定了７个主要用于工商业发展的关键经济　发展区．这被视为该规划的主要　卖点　这些政　策的利益主要与就业有关　却导致环境问题。郡　政府现在着眼于这些场所的混合使用　以及确保　从早期阶段重视这些场所的通达性；该郡有一处　重要的矿产资源　它必须为全国服务　但其开采　影响不可再生资源量　且郡域面积７５％处于　个　主要蓄水层上　开采也将导致环境影响。不过　开　采也能提供一个废弃物填埋和处理的场所。　在规划草案及战略环评公布后．结构规划做　出了修订．修订后的规划进行了补充性的战略环　评　重点放在修订部分的影响　赫特佛德的实践说明．作为对于规划制定的　有用的工具　战略环评必须被视为规划程序中一　个部分。如果它被作为一种对规划没有反馈的附　加程序　那么它仅仅是一种用来遵循法规要求的　形式。　３　２　目前国内的相关技术要求　在国内．空间规划战略环评仍处于起步阶　段。目前国家环保总局制定的《规划环境影响评　价技术导则（试行）》是国内开展规划环评的主要　技术指南　由于这些方法的总结并不是基于大量　的实践　因此该导则是弓ｌ导和启发性的　它将随　着实践的深入而不断深化。２一３　一　画　丝癖露　】…　竟璃毒磐榻　船　根据《导则》　规划环境影响评价的工作程序　及相应内容包括：　（１）对规划的分析。研究规划目标和内容　分　析规划与上　下层次规划（或建设项目）的关系　和一致性　分析规划方案与相关的其他发展规划　的关系。并着重于规划目标的协调性分析．识别　规划所包含的主要经济活动．分析可能受到影响　的环境要素　根据规划对环境要素的影响方式　程度确定规划环评的内容　确定评价范围。　（２）环境现状调查与分析。包括调查　分析　环境现状和历史演变　确定当前主要环境问题及　其产生原因；确定对规划反应敏感的地域及环境　脆弱带：识别敏感的环境问题．分析对规划目标　和规划方案实施的环境限制因素ｊ评价社会．经　济，环境对区域可持续发展的支撑能力ｌ进行“零　蚤　维普资讯 http://www.cqvip.com

２４　『葺　嚣ｌｌ藿；　　鬯Ｉ签ｌ　｝Ｚ　　§ｉ　ｉｌ　　Ｉｌ　　方案“条件下（即假定规划不存在）环境发展趋　势分析。　（３）环境影响识别与确定环境目标和评价指　标。识别可能的对自然环境和社会环境产生的影　响　包括规划目标、指标、方案（包括替代方案）　的主要环境问题和环境影响　按照有关的环境保　护政策、法规和标准，通过理论分析　专家咨询　公众参与初步确立评价指标：拟定或确认规划设　定的环境目标（或可持续发展目标）。　（４）环境影响分析与评价。预测规划在不同　地域尺度和不同时问尺度直接的、间接的和累积　的影响．以及规划方案影响下的可持续发展能　力ｊ对规划方案的主要环境影响进行分析与评　价。根据预测与评价结果，对不同规划方案可能　导致的环境影响进行比较，并对符合规划目标和　环境目标要求的规划方案进行排序　提出供决策　的环境可行推荐规划方案或替代方案。　（５）拟定环境保护对策与措施。遵循“预防　为主　的原则．拟定预防措施以消除规划的环境　缺陷；拟定最小化措施限制和约束规划行为的规　模、强度或范围使环境影响最小化：拟定减量化　措施降低不良环境影响　拟定修复补救措施对受　到影响的环境进行修复或补救　拟定重建措施．　对于无法恢复的环境．通过重建的方式替代原有　的环境。　通过上述各项工作．应对规划方案得出下列　评价结论中的一种，即建议采纳环境可行的推荐　方案：修改规划目标或规划方案；放弃规划。　除《导；１１Ｊ》建议的技术要点外　结合空间规　划的特点　应注意战略环评应尽可能在规划编制　的初期介入　并将对环境的考虑充分融入到规划　中　规划环评应当把与该规划相关的政策、规划　计划以及相应的项目联系起来，做整体性考虑　在环境评价过程中鼓励和支持公众参与　充分考　虑社会各方面的环境利益和主张；环境评价的工　作深度应当与规划的层次　详尽程度相一致：应　当尽可能选择简单、实用、经过实践检验可行的　评价方法　评价结论应具有可操作性。　４　借鉴战略环境评价思路，将可持续发　展原则真正融入空间规划编制　人口众多、资源相对不足　生态环境承载能　力弱．是我国的基本国情。工业化、城镇化是不　断提高生活水平和质量的过程．也是一个大量消　耗能源资源．对环境造成重大影响的过程。随着　工业化、城镇化发展程度的提高和发展速度的加　快．资源环境对经济社会发展的制约愈来愈明　显，土地　能源　水等资源配置不合理和利用效　率低的矛盾越来越突出　城市和区域发展中的环　境矛盾　中突也不断加剧。　些地方在重走西方国　家“先污染后治理　的老路，一些地方在制定规　划和政策时没有充分考虑到环境资源可持续发　展，致使经济增长　城乡发展和建设仍是以拼资　源拼环境的粗放型增长、外延式扩大为主。国家　“十五”规划明确提出．”十一五　时期要实现　国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进　步．在优化结构　提高效益和降低消耗的基础上．　实现２０１　０年人均ＱＤＰ比２０００年翻番，资源利　用效率显著提高　单位ＧＤＰ能源消耗比”十五”期　末降低２０％左右．生态环境恶化趋势基本遏制．　耕地减少过多状况得到有效控制　这是国家首次　在中长期国民经济和社会发展规划中除明确经济　发展目标外，对资源环境消耗提出定量指标，这　就必须切实转变经济增长方式和城乡发展模式　将可持续发展原则落实到经济社会发展每个环节　中．必须走资源节约型、环境友好型的工业化、城　镇化道路，着力推进城乡和区域发展方式从粗放　型向集约型转变。　尽管空间规划本身要求考虑环境资源因素　但传统的空间规划主要以发展为主题　着眼点是　规划区域的社会经济发展．往往不能深入到社　会　经济与环境相互协调的层面上来．总体规划　目标与专项规划目标之间、各专项规划目标之间　的环境协调性往往被忽略　其次．在某种程度上　受地方政府单纯的经济发展目标导向的影响，一　些规划在确定发展目标时往往主要考虑经济资源　的制约．缺乏资源和环境约束的考虑　忽略生态　环境承载力的研究，缺乏从环境角度考虑布局和　结构的合理性、规划实施的可能性　导致发展的　粗放型模式　许多规划提出了社会　经济　人口、　资源　环境的协调发展　但在实际操作时由于缺　乏必要的保证措施和有效的实施手段，往往忽略　了资源环境问题．而把主要注意力放在人口和经　济的发展上　规划战略环评是从规划编制的起始开始　并　在编制审批全过程中充分考虑与环境有关的各种　问题　并实现战略性的选择和调整　使空间规划　满足环境要求．最终实现可持续发展的目标。借　鉴战略环评的思路．空间规划的编制除了包括常　规内容外．还必须综合考虑城市和区域发展的环　境资源问题．在规划编制和决策过程中．充分考　虑规划涉及的人口　经济、社会、资源、环境因　素．在保证上述因素相互协调和相互促进的前提　下．综合考虑规划实施后对各种环境要素及其所　构成的生态系统可能造成的影响．协调经济增　维普资讯 http://www.cqvip.com

长　社会进步与资源利用、环境保护的关系。　为保证可持续发展战略的实施，空间规划的　编制必须要从注重建设项目布局和土地利用分配　转向空间资源和环境的管制，体现其对资源环境　控制使用　指导城乡有节制发展　调整各方面各　地区资源环境利益关系的综合调控作用，并突出　需要重点监管的土地、水资源、能源　环境以及　人文资源等方面内容　空间规划编制必须从需求导向转向资源环境　导向。要注重分析规划对环境资源的需要，综合　分析环境资源对经济社会发展　城乡空间发展的　承载能力，根据环境资源的实际支撑能力提出相　应规划目标（包括发展规模　发展速度和发展模　式，以及空间结构），设定开发强度的限制，设定　开发利用的空间界限，提出切实可行的控制措施　（一些地方在新一轮城市总体规划编制中已经主　动采用了这种模式。如北京市在新一轮城市总体　规划修编中采用环境承载力分析法　定量分析了　城市空间发展中土地、生态、人口、水资源、空　间等主要限制因子和制约条件，结合经济社会发　展的需要，对北京未来城市空间发展的人口和用　地规模进行了合理预测和判断）。　通过空间规划的编制过程将城乡和区域社　会、经济和环境作为一个整体综合性地考虑，统　筹城乡、区域和部门的协调　公平发展，减少不　同部门和地区间在资源环境方面的矛盾和　中突，　对资源总量与环境容量进行优化配置，使产业布　局、城市建设与资源分布和生态功能区域的划分　更加科学有机地结合起来，真正做到把环境保护　目标、任务、政策措施有机地融入经济社会发展　中（一些城市正在借鉴国外“精明增长”的规划　建设理念，在城乡规划建设中采取公共交通主导　的紧凑空问形态和混合土地用途，以实现城市有　限环境资源的科学利用）。　空间规划的编制要将资源环境体系的基本承　载力作为决策城市规划方案每个环节的一个重要　控制点。在规划中，要预测和分析在不同方案和　目标下，城市和区域系统的发展水平和资源环境　可能的变化状况，在环境容量与环境承载力的约　束下．通过比较，确定城市和区域的发展目标（如　经济增长指标、人口和土地规模等）．方案（如城　乡空间布局和城市形态）及相应的发展对策建　议。要在规划的开始．就把城市和区域的环境资　源分析和发展需求分析一并考虑，将空间规划视　为一个反复迭代的过程。如果规划方案突破了城　市和区域的环境承载力及资源供给力，则要求进　行相应的需求管理．对城市和区域的社会经济发　展需求进行控制，据此在环境指标和资源指标下　得出一个新的规划方案，再与环境承载力和资源　供给力比较，直至满足为止（诚然，规划方案的　确定并不是被动地接受承载力和供给力指标的约　束　随着科技的不断进步和循环经济的推广，环　境污染的排放因子和经济发展的资源消耗会发生　变化，导致环境承载力增大和资源供给力加大）。　这种规划思路要达到的基本目标是综合需要与可　能，建立一个既符合资源环境要求，又最大程度　地满足社会经济发展和人民生活需要的系统，保　证城市和区域发展与资源环境之间的良性互动。　空间规划编制过程中要统筹各专项规划。分　析各专项规划目标和总体目标之间　各专项规划　之间以及各项政策措施建议之间的资源环境协调　性，避免子目标与总目标之间的环境资源性）中　突，避免多个子目标与单项政策建议之间的环境　资源性＞中突　同时．消除专项规划和单项政策可　能造成的累积效应超过区域资源环境总承载能力　的现象，避免　微小的　影响及规划实施的连带　影响叠加起来突破资源环境容量　参考文献（Ｒｅｆｅ　ｒｅｎｃｅｓ）　１　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｐｐｒａｉｓａｌ　ｏｆ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｎｓ—ａ　Ｇｏｏｄ　Ｐｒａｃｔｉｃｅ　Ｇｕｉｄｅ［Ｚ］．ＵＫ，　ＨＭＳＯ，Ｌｏｎｄｏｎ。Ｉ　９９５．　２　Ｂｏｎｄｅ　Ｊ．Ｑｕａｌｉｔｙ　ｏｆ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｓ　ｏｆ　Ｌａｎｄ　Ｕｓｅ　ＰＩａｎ８一ａ　Ｐ．ｅｖｉｅｗ　Ｐａｃｋａｇｅ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ＵＫ　ａｎｄ　Ｓｗｅｄｅｎ［ＤＪ．ＭＡ　ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ，ＥＩＡ　Ｃｅｎｔｅｒ。Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｍａｎｃｈｅｓｔｅｒ，１　ｇｇ８．　５　Ｃｕｒｒａｎ　Ｊ　Ｍ．Ｗｏｏｄ　Ｃ．Ｈｉｌｔｏｎ　Ｍ．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｐｐｒａｉｓａｌ　Ｏｆ　ＵＫ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｐｌａｎｓ：Ｃｕｒｒｅｎｔ　Ｐｒａｃｔｉｃｅ　ａｎｄ　Ｆｕｔｕｒｅ　Ｄｉｒｅｃｔｆｏｎｓ［Ｊ］．Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ｂ：Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ａｎｄ　Ｄｅｓｉｇｎ．１　９９８．２５：４１　１－４５５．　４　ＰＪｋｉ　Ｔｈｅｒｉｖｅ１．Ｍａｒｉａ　Ｒ，ｏｓａｒｉｏ　Ｐａｒｔｉ５２一一　虱满壁癖景　］…　ｄａｒｉｏ．Ｔｈｅ　Ｐｒａｃｔｉ竟　毒　商　ｃｅ　ｏｆ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ［Ｍ］．Ｅａｒｔｈｓｃａｎ　Ｐｕｂ—　Ｉｉｃａｔｉｏｎｓ　Ｌｉｍｉｔｅｄ。１　９９９．　５　Ｔｈｏｍａｓ　Ｂ　Ｆｉｓｃｈｅｒ．Ｐａｒｔｉｄａｒｉｏ．Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｔｒａｎｓｐｏｒｔ　ａｎｄ　Ｌａｎｄ　Ｕｓｅ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ［Ｍ］．　Ｅａｒｔｈｓｃａｎ　Ｐｕｂｌｉｃａｌ；ｉｏｎｓ　Ｌｉｍｉｔｅｄ，２　０　０２．　６　徐鹤，朱坦。梁丹．战略环境评价方法学研宄［Ｊ］．　上海环境科学，２　０　０１，２　０（６）：２　９　５—２　９　６．　解汩青；墨